Rustema

Veel opties zijn al besproken in de formatie. Wordt het geen tijd om voorbij de partijen te kijken? Reinder Rustema en Stefan de Vries pleiten voor een apolitieke regering.

Reinder Rustema en Stefan de Vries 6 oktober 2021, 13:20 (in Het Parool)

Na ruim zes maanden welles-nietesspelletjes, afkeuringsmoties en zeven versleten verkenners en informateurs, is de Haagse coalitiezoektocht dermate burlesk geworden, dat zelfs een voortzetting van het oude kliekje Rutte 3 een ‘doorbraak’ heet. En dat terwijl een echt radicale oplossing ook mogelijk is: geen Rutte 4, geen extraparlementair kabinet, noch nieuwe verkiezingen, maar een apolitiek kabinet. Oftewel, een regering met ministers zonder politieke banden, waar kennis hebben belangrijker is dan het hebben van kennissen.

Tot nu toe vormen een paar politieke partijen met de meerderheid in de Tweede, en liefst ook in de Eerste Kamer, de regering. Zij leggen hun compromissen vast in een regeerakkoord, waarmee zij elkaar jarenlang in de tang hopen te houden. De coalitieleden nemen hun ‘verantwoordelijkheid’, zoals dat dan heet, en kiezen vervolgens via een ondoorgrondelijk en soms cliëntelistisch mechanisme de bewindslieden. De rest mag in de oppositie.

Partijbanden doorgeknipt

Met een apolitiek kabinet kan aan die praktijken een hoognodig einde komen. Daarbij zijn de partijbanden tussen ministers en volksvertegenwoordiging juist doorgeknipt. Niet de partijleiders schuiven hun kandidaten naar voren, maar iedereen in het land kan voortaan mensen nomineren. Het parlement maakt een eerste selectie, waarna het de kandidaten in een openbare hoorzitting aan de tand voelt. Een publiekelijk sollicitatiegesprek, naar het voorbeeld van de kandidaat-Eurocommissarissen in Brussel.

In een apolitiek kabinet verandert de ministersploeg van een duistere grot in een transparant managementteam. De ministers doen nog steeds voorstellen, adviseren fracties en sturen ambtenaren aan. Maar zij hoeven zich niet meer mee te laten sleuren door de waan van de dag of door de carrière binnen de eigen partij. De Kamers houden het laatste woord. Zo krijgt de Tweede Kamer meer macht – een belangrijke stap naar het verkleinen van de kloof tussen politiek en burgers.

Politieke partijen kunnen zich nu profileren met een kleurrijke minister of premier. Die kans valt weg, maar daarvoor in de plaats komt dat alle partijen kunnen meedoen met het landsbestuur. Inderdaad, voor ieder wetsvoorstel zal een meerderheid in de Kamer gevonden moeten worden, die iedere keer langs andere partijlijnen loopt. Dat kost soms meer tijd dan nu, maar het betekent ook dat ‘protestpartijen’ kunnen meebesturen. Hun argument dat zij door het al dan niet imaginaire partijkartel worden uitgesloten kan daarmee in de prullenbak. Zij moeten ideologisch kleur bekennen om zich te onderscheiden. Het volstaat niet langer om het oneens te zijn met de rest.

Tussentijdse verkiezingen niet nodig

Sinds zelfs bestuurderspartijen moties van afkeuring tegen elkaar steunen, is het duidelijk dat ook meerderheidscoalities geen garantie meer zijn voor stabiliteit. Een apolitiek kabinet is dat juist wel. Bij falen vervangt de Tweede Kamer de verantwoordelijke minister simpelweg door een andere kandidaat. Mocht de kiezer dit falen de Kamer aanrekenen, dan kan hij of zij iedere vier jaar zijn mening laten blijken in de stembus. Tussentijdse verkiezingen, zoals deze eeuw de norm zijn geworden, zijn niet meer nodig.

Een van de unieke en mooie aspecten van de regering in Nederland is dat er niemand de baas is. De minister-president is ‘slechts’ de primus inter pares. In tegenstelling tot veel andere landen, bestaat hier geen hiërarchie tussen ministers. Althans, in theorie. In de praktijk heeft de premier, een rol die pas sinds 1983 in de Grondwet is opgenomen, de laatste jaren juist steeds meer macht naar zich toe getrokken, ten koste van het nu zo verlangde dualisme.

Onnodig, aangezien iedere minister premier kan zijn. In een apolitiek kabinet zou ieder kwartaal een ander de rol van voorzitter op zich kunnen nemen. Wanneer die post rouleert, kan de premier niet meer vastkleven aan het pluche, en daarmee een positie verwerven die eigenlijk niet past bij het Nederlandse staatsbestel. Daar is niet meer dan een pennenstreek onder een Koninklijk Besluit voor nodig (art. 43 Grondwet). In Zwitserland werkt een soortgelijk systeem prima.

Geen zakenkabinet of technocratie

Overigens is een apolitiek kabinet niet hetzelfde als een zakenkabinet. Het is evenmin een bestuur van technocraten. Bij een apolitiek kabinet zijn de vakministers belast met de uitvoering van het mandaat dat zij van de Tweede Kamer krijgen, en niet met de verwezenlijking van hun eigen politieke agenda.

De huidige (demissionaire) bewindslieden hebben een indrukwekkende staat van dienst van door hen zelf toegegeven gejok, gekibbel en geflater. Zij zijn misschien behendige politici, maar duidelijk ongeschikt als landsbestuurders. De huidige formatie-impasse is een uitgelezen moment om uit deze crisis iets moois te laten komen. Dus een oproep aan de volksvertegenwoordigers: wilt u echt een radicaal andere bestuurscultuur, stuur dan uw informateur en uw fractieleiders vandaag nog met vakantie en begin direct met de samenstelling van een apolitiek kabinet. Er zijn geen staatsrechtelijke belemmeringen. Uw wil is letterlijk wet.

Als er een nieuwe coalitie is gevonden dan krijgen we ook opeens nieuwe ministers. De fractievoorzitters bellen dan wat loyale partijgetrouwen op. Gelukkig geen koele technocraten of wat zaakwaarnemers die op de tent passen in een ‘zakenkabinet’. Eigenlijk zijn het hele gewone mensen:

Een basisschoolleraar met een voltooide cursus schoolleider. Een, twee, drie, vier, vijf beleidsmedewerkers van een ministerie. Een legerofficier. Een bankmedewerker. Een projectmanager. Een consultant. Een medewerker dierenartsenpraktijk. Een gespreksleider en strategisch adviseur. Een organisatieadviseur. Een advocaat-hoogleraar-columnist. Een all-round beleidsmedewerker. Twee keer een onderzoeker/docent. Een ambtenaar. Een leraar maatschappijleer. Een consultant. Een advocaat. Een fractiemedewerker. Dit hele team staat onder leiding van een medewerker personeelszaken. Alleen de diplomate is een vreemde eend in dit gezelschap.

In ieder geval hebben ze allemaal uitstekende kwalificaties om volksvertegenwoordiger te zijn en bijna iedereen was ook eerst raadslid of Kamerlid. Een enkeling werkte alleen maar in het openbaar bestuur. Via een wethouderschap, de partij of via de Kamer word je voor partijloyaliteit beloond. Een dergelijke politieke carrière is dan ook bijna onvermijdelijk om als betrouwbaar over te komen bij de partijtop. Het nadeel van zo’n carrière is dat het kostbare tijd opslokt ten koste van technische kennis, de praktijk en het ontwikkelen van je leiderschap als bestuurder.

Vooral je politieke vaardigheid als coalitiepoliticus ontwikkel je: coalities sluiten en behouden door altijd de juiste woorden te kiezen, ambtelijke stukken begrijpen en vertalen naar politieke potentie en gevaar. Processen, de spelregels, onderzoeken, institutionele verhoudingen in het openbaar bestuur goed gebruiken voor een gewenste uitkomst. Kortom, alles wat niet met de inhoud te maken heeft. Jongleren met fruit in plaats van de schil eraf halen.

Combineer dit met het gegeven dat veel expertise bij ministeries is verdwenen omdat ambtenaren daar moeten rouleren van positie. Kennis kan je altijd ergens inhuren. De uitvoerders worden via een aanbesteding geselecteerd of het wordt bij een op afstand geplaatste uitvoeringsorganisatie over de schutting gegooid. 

Het gevolg is dat bewindslieden niet gehinderd worden door de eigen kennis van technologie en ervaring met de weerbarstige praktijk van de uitvoering. Hadden ze die kennis wel, dan zouden ze die eenvoudige burgers in de Tweede Kamer met parate kennis college kunnen geven over onhaalbare wensen. Ook al hebben ze het toevallig soms wel, dan moeten ze dat inslikken als de coalitie dat vraagt. Zo worden via coalitieafspraken allerlei politieke wereldbeelden de uitvoering ingepompt waarbij de problemen pas jaren later terugkomen. Maar dan zijn de bewindslieden alweer weg. Tenzij een bewindspersoon een decennium weet te overleven, maar dat is uitzonderlijk. 

De feedbackloop in coronatijd is nu zo kort dat slecht beleid wel gelijk zichtbaar wordt. De roep om een andere minister neemt nu toe. Maar als een volgende minister uit dezelfde klasse komt als nu, wat schieten we er dan mee op? 

Het gebrek aan dualisme schuilt hem er vooral dat regering en Kamer via partijlijnen ten eerste loyaal is aan politieke coalitieafspraken. Niet de kwaliteit van het beleid staat centraal, maar het conformeren aan politieke wensbeelden. 

Visieloze technocraten die gecontroleerd worden door de Tweede Kamer zijn ook geen oplossing, want de volksvertegenwoordiging moet wel sturing kunnen geven aan het beleid. Besturen zonder visie en zonder einddoel is stuurloos beheren en daar kom je mee weg in lagere lagen in het bestuur. 

Maar de politieke linkse minderheid houdt graag grip op de rechtse meerderheid via coalitiedwang in plaats van via een debat. De roep om meer ‘democratie’ hoor je dan ook vooral bij populisten die via een simpele meerderheid compromisloos beleid willen realiseren. De hooggestemde idealen aan de linkerkant realiseert men het liefst met eigen mensen in het kabinet. In een open debat op grond van argumenten overtuigen geeft kennelijk te weinig zekerheid over de uitkomst. Rechtse partijen in een coalitie geven dan ook makkelijk onderwijs, sociale zaken en dergelijke linkse hobby’s aan de wereldverbeteraars. Daar is toch geen eer aan te behalen. 

Toch is dit debat in de openheid noodzakelijk, voor het hele politieke landschap. Alleen dan kan de kwaliteit van het beleid verbeteren. Daarom is het noodzakelijk om ministers aan te stellen die geen partijbanden hebben. Wel mogen ze een regeerakkoord als opdracht meekrijgen, als een leidraad om beleid op te baseren. De verkiezingsprogramma’s van alle partijen bieden daarnaast ook al genoeg basis. Maar van onuitvoerbare wensen zullen ze beredeneerd afzien. 

Waar vinden we dan die niet-politieke bestuurders? Dat zijn al die bestuurders die zich wel graag laten hinderen door kennis en ervaring. Bestuurders die zich eerst goed laten adviseren en dan goed verdedigbare keuzes durven te maken, ongehinderd door partijloyaliteit. Wat maar werkt. Ze kunnen zich nu juist niet binnen een partij profileren omdat je dan concessies moet doen aan de werkelijkheid van technologie en uitvoering. Maar een Tweede Kamer als opdrachtgever zouden ze zeker niet weigeren, want op landelijk niveau kan je veel bereiken. 

Kent u uit eigen ervaring een kundige bestuurder? Stuur een discrete nominatie naar de voorzitter@tweedekamer.nl of doe het publiek onder #ministeriabel. Laat het bestuur uit het land komen en niet uit partijen!

De auteur is eindredacteur van Petities.nl en blogger op ‘Laat bestuurders besturen‘

Na de verkenner komt de formateur. Maar wat gebeurt daar achter gesloten deuren? Als voorvechters van transparantie in de democratie hebben we dit vorig jaar onderzocht. Ons uitgangspunt was dat wij dit transparant konden maken door een gezelschapsspel te ontwerpen waarbij je al doende zou begrijpen wat hier gebeurt. Ondertussen zouden we ook meer burgers spelenderwijs de politiek kunnen laten begrijpen.

Het Grote Formatiespel ligt niet in de winkels.

Een serieus spel voor de gamemaster

Wel reageerde iedereen direct enthousiast op onze interviewverzoeken. Voormalig verkenner, formateur, vice-premier én minister Gerrit Zalm was gelijk enthousiast omdat hij, weliswaar onder pseudoniem, een fervent topspeler is in online strategiespelen. Ook tijdens verloren momenten in zijn topposities opende hij graag even het spel op zijn computerscherm vertelde hij opgetogen. Aan ons om dit spelplezier te vertalen naar het formatieproces dachten wij optimistisch.

De typerende bulderlach en de spitsvondige grappen van Zalm waren cruciaal voor de rol van deze ‘gamemaster’ beseften we ons terwijl zijn kleinzoon als bij toverslag tot rust kwam bij opa op schoot. Waarom slaagde deze ‘homo ludens’ wel waar zijn voorgangers in exact hetzelfde spel faalden? De formatie is geen kinderachtig spelletje, het is een bloedserieus stadium bij het verdelen van de macht in dit land.

We besloten zijn rol zo goed mogelijk met ’spelregels’ te beschrijven. Later bevestigde een expert in onderhandelen ons daarin tot in detail. Het bleek dat Zalm als topspeler handelde op basis van de door de Harvard-school geformuleerde principes van onderhandelen. Simpel gezegd, als je iets wil bereiken, doe het tegenovergestelde van wat Trump doet. De beslotenheid van een formatie, het realiseren van wederzijds vertrouwen is cruciaal. Die ontstaat alleen in een goede sfeer binnenskamers.

Voor diplomaten en niet voor populisten

De onderhandel-discipline aan Harvard ontstond vanuit het ambacht van de diplomatiek na de Tweede Wereldoorlog. In een minicollege werden wij als naïeve buitenstaanders deelgenoot gemaakt van een praktijk die Trump waarschijnlijk de ‘deep state’ zou noemen; mensen die elkaar vertrouwen. In de coalities in Nederland voornamelijk mannen die elkaar vertrouwen. Die vier mannen in onderhandeling krijgen af en toe een glas whiskey van Zalm of hij gaat met ze afzonderlijk buiten een sigaretje roken om in vertrouwen te horen wat ieders resterende pijnpunten zijn. De diplomatieke wereld is voor mevrouw Kaag wèl een vertrouwde omgeving, dat is een groot voordeel. Ook de Europeanen van Volt hebben hier per definitie ervaring mee; vorm en inhoud valt bij ze samen wat dit betreft.

De ‘getuigenispartijen’ diskwalificeren zichzelf volgens Zalm, en daar zijn er nu nota bene meer van bijgekomen in de Tweede Kamer. Partijen die voornamelijk bezig zijn om hun posities te etaleren. De grootte van de partij is geen probleem bij coalitievorming, zoals ook de ChristenUnie al bewees. Het is de mogelijkheid en intentie om elkaar te kunnen vertrouwen. Exact de splijtzwam tussen Baudet c.s. en Nanninga c.s. Wantrouwen lijkt zelfs de basis van de PVV. De fractieleden kunnen elkaar nog niet eens vertrouwen, laat staan dat er een achterban is met hiërarchisch gelaagd vertrouwen naar de top toe. Een leider moet een solide vertrouwen genieten van de achterban, anders wordt het moeilijk onderhandelen.

Posities okay, maar het gaat om de belangen

We stonden na ons interview bij Zalm in Scheveningen met lege handen op de tram te wachten. Al onze ambities over meer transparantie en dialoog waren op straat in scherven gevallen. Ja, het is wel goed om tijdens de campagne zoveel mogelijk de posities te weten te komen van je toekomstige coalitiepartners, daar zijn de debatten wel nuttig voor. De leiders van een partij krijgen van hun achterban mee hoeveel ruimte ze krijgen om te onderhandelen en wat ze belangrijk moeten vinden. Het Wilhelmus zingen op school? Zoiets is een goudgerand fiche op de speeltafel. Waardevol voor de achterban, maar te goedkoop om terug te vinden in de overheidsfinanciën. Zalm had op eigen houtje (met een vertrouwde kennis) als ex-minister van Financiën al zelf een spreadsheet gemaakt op basis van de verkiezingsprogramma’s. Die hield hij altijd in het achterhoofd bij elke extra stap. De echt belangrijke knelpunten bewaar je voor het laatst, als je over het meeste al een oplossing hebt weten te vinden en het vertrouwen al gegroeid is. Zo is het niet gek dat de medisch-ethische kwesties tijdens Rutte 3 geparkeerd werden voor later. Dat lost zich later op of niet, maar ondertussen kan je verder.

Om de ander goed te begrijpen in de onderhandeling is het essentieel om een verschil te maken tussen posities en belangen. De posities worden ingenomen in een debat en aangescherpt door de uitwisseling van argumenten. Maar tijdens de onderhandelingen is het argumenteren taboe. Je moet op zoek gaan naar de onderliggende belangen van de posities. De belangen van de ander zijn vaak goed te combineren met die van jou en je achterban. Met creativiteit kan je samen een oplossing vinden die dat mogelijk maakt, dat mag gerust complex zijn.

Complexiteit zijn de bouwstenen van onderhandelen

Hoe complexer de oplossingen, hoe beter dat ook is voor een onderhandeling. In de ons vertrouwde computertermen zijn dat geneste, gelaagde, als-dan-constructies. Daar zijn diplomaten en een speler zoals Zalm verzot op. Ook daar hebben de getuigenispartijen een probleem, ze houden niet van condities tussen haakjes. Ze willen alles en ze willen het nu. Ze willen wel graag, zichtbaar voor de achterban, in debat, maar ontlopen onderhandelingen. Ze willen winnen, terwijl het doel juist in een onderhandeling moet zijn om te zorgen dat de ander niet verliest; iedereen moet winnen. Goede onderhandelingen zijn dan ook gebaseerd op consensus. Concessies zijn de uitzondering op de regel omdat dit betekent dat er verliezers zijn. Daardoor kunnen de onderhandelingen mislukken omdat iemand die zich bekocht voelt de ander niet meer vertrouwt.

Een snelle formatie is nu moeilijk omdat de huidige spelers elkaar (nog) niet (meer) vertrouwen. Meer dan vier partijen zullen het niet snel worden, want dan kom je er moeilijker uit. Elke extra deelnemer verveelvoudigt het aantal mogelijke combinaties van voorwaarden. Complex is het al, maar dan wordt het helemaal complex. Een regeerakkoord op hoofdlijnen blijft dan ook lastig. Dat er een uitgeschreven en ondertekend akkoord komt staat in ieder geval wel vast. Want tijdens onderhandelingen geldt dat “niets is overeengekomen, totdat alles is overeengekomen.” Alles is vertrouwelijk, totdat de uitkomst van de onderhandelingen is ondertekend. De roep om transparantie is dus ook niet te verenigen met de onderhandelingen.

En waar moeten wij, journalisten en de burgers thuis nou naartoe met ons verlangen naar transparantie en openheid? Helaas rest ons alleen het genoegen van de leerzame reconstructie achteraf. Hoe is het dit keer gelukt om iedereen te laten winnen? Hoe steekt het complexe stelsel van condities in elkaar om dit te bereiken? Dit begrijpen vergroot het draagvlak voor de coalitie en onze democratie.

Uiteindelijk is een pagina met spelregels het spel geworden waar iedereen zich in kan bekwamen om succesvol te zijn in het leven. Altijd en overal kan je het spelen: op reis, in zaken, op school, in een vereniging, overal waar belangen zijn te ontdekken in posities.

Hoe kan je transparantie en onderhandelen beter combineren? Daar heb ik sinds 2006 al een ander idee over uitgewerkt op een speciale blog laatbestuurdersbesturen.rustema.nl